近年来，雨花台区着力推动经济增长模式由资源依赖型、投资拉动型向人才支撑型、创新驱动型加速转变。雨花台区以中国(南京)软件谷为核心载体，坚持解放思想，改革引领，以产业发展转型、园区建设提升、创新平台打造为重要抓手，着力打造全国一流的软件特色产业发展集聚区和“互联网+”创业创新集聚区。2017年6月，该区成功入选国家第二批“双创”示范基地，成为全省首个软件产业特色的国家级双创示范基地。2018年5月，该区因推动“双创”政策落地成效显著被国务院督查通报激励表彰。

　　一、改革背景

　　雨花台区位于南京主城南部，区域面积134.6平方公里，常住人口43.63万人。雨花台区的发展，经历了从城市郊区，到城郊结合部，再到主城新区的发展历程。特别是近年来，该区全面落实中央、省市关于创业创新的各项部署，尤其是落实南京市创新名城建设和创新驱动“121”战略，以改革为引领，大力实施产业结构转型、园区运作转型、要素供给转型、审批服务转型，着力推动促进经济增长由资源依赖型、投资拉动型向人才支撑型、创新驱动型转变。目前，软件和信息服务业已成为该区第一支柱产业，区域内“大众创业、万众创新”氛围浓厚。已集聚各类软件企业超2400家，涉软从业人员24.5万人，软件产业建筑面积总量超830万平方米。2018年实现软件业务收入1550.48亿元，预计今年将实现软件业务收入1800亿元。

　　二、改革举措和成效

　　该区在发展历程中，积极推动产业从工业强区、二三并重，向以软件和信息服务业为主导的服务经济转型。特别是突出改革引领，聚焦大众创业、万众创新，围绕体制机制、园区建设、行政审批出台一系列改革举措，推动形成高质量区域双创生态、产业优势。

　 （一）坚持一张蓝图，推动产业集聚

　　该区面对连续区划调整、工业转型阵痛的发展压力，坚持以科技创新为主导推动高质量发展。一是统筹规划。重点抓好产业规划、城市规划。产业规划方面，先后出台了《雨花台区软件产业规划布局》《雨花台区软件产业十三五规划》，用高水平规划来引领高质量发展。城市规划方面，从2008年成立8平方公里雨花软件园，到2011年设立73平方公里中国(南京)软件谷，不断拓展区域、扩大规模、提升质效。设立北园、南园、西园共三个园区，其中，北园重点建设具有全球竞争力的通信软件移动智能终端产业研发基地;南园重点发展云计算、大数据、人工智能、虚拟现实等新兴业态;西园重点打造全国一流的数字服务产业基地和产业孵化基地。二是优化政策。完善的配套政策体系，对于产业发展具有至关重要的引领作用。该区聚焦项目研发、科技金融、平台建设、知识产权、企业上市、创新网络、企业孵化，相继出台了《雨花台区关于进一步加快软件及信息服务业发展的政策意见》《软件谷特色园区科技企业孵化器创业企业扶持办法》《软件谷关于鼓励和扶持科技创业企业融资贷款的实施意见》等政策。针对初创型企业、成长型企业、龙头型企业的不同需求，建立了差异化、个性化创新创业政策体系。三是创新理念。始终坚持“高端化、国际化、品牌化”理念，瞄准全球软件产业发展前沿、核心技术，推动产品向价值链高端攀升，企业向产业链高端跃进。目前，全区已经形成了通信软件及运维服务、云计算大数据及信息安全、互联网和移动互联网、人工智能及智能终端等产业集群，建成“四城一基地”五大特色园区，“江苏创业大街”成为江苏省知名众创载体集聚区。

　 （二）科学整合要素，破解发展痛点

　　针对双创企业普遍存在的资本、技术、人才、管理等方面短板，优化资本环境、强化双创设施建设、健全知识产权服务、完善人力资源管理，构建双创全链生态系统。一是助力资本对接。针对创业者，尤其是初创团队对接资本途径单一等情况，探索建立以资本要素为龙头的创业服务体系，大力发展科技贷款、建设科技企业融资路演服务中心、打造线上“UP创投汇”微信社群和线下微路演、开展知识产权质押融资业务试点，引导各类资本和技术、人才、企业精准对接，逐步形成“机构争投”的氛围。在全市率先探索“股权换租金”模式，解决园区内以魔力多为代表的科创企业初始小额短期应急资金需求，支持创业“小苗”轻装上阵、做大做强。二是创新培育模式。深入推进“两落地、一融合”工作，大力推进政、产、学、研合作交流，建立大院大所对接机制，梳理企业技术需求和院所技术供给“两个菜单”，用好“科学家在线”、江苏技术产权交易所等服务平台，实现企业与高校院所常态化、精准化匹配对接。针对企业发展的不同阶段分类施策，将“保姆式服务”升级为“专家型服务”，探索“龙头企业+众扶平台”“孵化器+双创企业”“高校+企业+平台”等双创模式，培育以江苏创业大街等为代表的创业服务平台，设立全国首个创业家黑马成长孵化基地，营造浓厚的创新创业氛围。三是提优人才服务。通过政策引导、平台建设、法治保障、文化支撑等，为人才提供优质、高效的服务。打造高层次人才免费孵化基地，提供创业空间、引才落地、企业管理等6大类60项系统化专业孵化服务，形成“基地—孵化器—加速器”的“一条龙”式科技创业孵化链条。强化知识产权保护，将知识产权收益向研发一线倾斜，激发企业人才创新热情。以“两桥”地区改造为抓手，优化片区空间布局，紧盯“路”和“房”建设，引进商业、教育、医疗等资源，立体式推进产城融合，为在雨花创业的人才营造舒适、便捷、优质的社会环境。

　 （三）创新载体建设，提升发展质效

　　聚焦市场化、公司化、企业化导向，深化园区体制机制改革，探索园区内项目、资产运作的全新模式，推动园区良性健康发展。一是首创集约用地模式。通过“联合拿地、统一规划、联合建设、分割出让、统一配套、集中托管”，以“中小企业联合拿地”的方式打造特色“园中园”，着力提升项目的集聚程度、运作效率。该模式由软件谷发展公司牵头代建，入园企业联合签署项目投资协议、委托代建协议、联合竞买协议。园区建成后，由软件谷物业公司统一管理，既为成长期企业节约了运行成本，又缓解了产业高度集聚和土地资源紧缺之间的矛盾，这一“多赢”经验赢得国家发改委、工信部及《人民日报》点赞。目前，该区已经打造第一个9家企业共建的云密城项目，即将打造第二个多家企业共建的“南部总部经济园”。二是探索资本良性循环。创新“财政注资、运作项目、形成资产、覆盖贷款、良性循环”运作模式，建设楚翘城综合体项目。该项目由软件谷发展公司通过土地招拍挂程序摘牌取得，与阳光新业、易居中国合资成立项目公司，组织专业团队开展项目规划设计和营销策划。项目规划建设总面积约17.6万平方米，总投资成本9.5亿元。其中，7.3万平方米的商业、办公楼宇由软件谷发展公司自持，资产达15亿元以上。该模式从根本上颠覆了单纯依靠行政推动、依赖财政注资、依托平台负债贷款的传统模式，实现了经济效益和产业效益双赢的局面。三是聚焦专业平台建设。根据软件产业重点发展产业门类，聚焦软件产业细分领域，在现有楚翘城、科创城、云密城、创业创新城、大数据产业基地等园区基础上，打造智能产业基地、云计算产业园等一批特色明显、具备国际品质的专业园区，推动优势产业集群集聚增长。重点建设了高通创新中心、南京VR开放服务中心等40多个重点公共服务平台，推动企业借助“国际化”载体平台融入全球创新产业链。

　 （四）提升服务效能，优化营商环境

　　积极落实南京市优化营商环境100条、支持民营经济30条，大力推进放管服改革，推动人才服务、企业服务更快速、更便捷。一是线上线下高效联动。围绕“受理前服务指导最优，受理后办结时限最短”目标，全力打造功能全、环境好、服务优的综合性政务服务平台。 以“互联网+政务”为引导，以全科政务、告知承诺制、24小时自助取件、证照EMS免费寄送等改革为抓手，做到便民服务“一站式”、行政审批“一窗式”、项目代办“一线式”、线上线下“一体式”，推行“网上办、代办制、快递送、不见面”的政务服务模式。在全市率先试点告知承诺、证照联办服务，企业办事时间更短、效率更高。二是政企平台实时互动。针对科技型初创企业、中小企业，联合发改、工信、科技、金融、人社等政府职能部门，建立多功能聚合工作平台，通过服务企业微信群，除政策发布、咨询解答、合作接洽等服务外，还根据企业类别和服务模式，引进银行、基金、创投、咨询、法务、财会、人才等各类社会中介和服务机构，导入社会服务资源，为企业提供“实时响应”的优质服务，做到了第一时间发布信息、第一时间响应诉求、第一时间链接资源。目前已建立7个可容纳500人的服务企业微信群，经过持续运作，基本实现区域内优质初创企业、中小企业全覆盖。三是分类施策精准服务。围绕主导产业梳理出百余家创新型重点企业，按照初创、成长、壮大等不同阶段，将其划分为旗舰总部、重点培育和成长创业等三类，系统研究、全面落实促进企业成长的各项措施，在土地楼宇、资本信贷、人才人力、研发技改、科技专项、资金配套等要素保障方面分类给予支持。不断拓展服务领域，实行“一事一议”，做到“一问一答”，快捷妥善解决好企业问题诉求，助力企业提升发展能级。

　　三、经验和启示

　　雨花台区在推动“大众创业万众创新”再深入、再升级的过程中，探索构建双创生态系统、厚植双创沃土，营造了创新创业“雨花好生态”，在产业聚焦、高效开发和精准服务三方面，初步形成了有特色、可复制的经验。

　 （一）坚持以鲜明主导产业带动双创事业发展

　　政府在推动双创事业发展中，应重点着眼于创新方向把控、体系构建、政策制定、氛围营造、经验总结等，既不能缺位，也不能越位。尤其是产业发展方向定位应具有前瞻性，配套政策和制度应具有可持续性，这也是区域经济健康发展的必要前提。雨花台区立足资源禀赋，以中国(南京)软件谷为核心载体，长期坚持聚力发展软件产业，逐步形成了“龙头企业+骨干企业+中小企业”的“阶梯式”产业主体，打造了“创客+企业+资本+平台+政策+服务”的“全链式”双创体系，为创新创业人才、企业落户雨花创造了良好的条件。

　 （二）坚持以多样运作模式激发市场主体活力

　　企业的痛点，既是制约企业成长的瓶颈，也是制约市场活力的关键。面对这些痛点、需求，政府应发挥主导作用。除了通过政策、资金、市场、技术等给予扶持以外，应注重在运作模式上的探索创新，以市场化、专业化的模式，解决企业面临的用地、资本、人才等难题，变“供血”为“造血”，助力企业的创新、可持续发展。其中，该区推动的“园中园”载体运作模式，不仅有利于打造专业园区推动产业集聚、提高土地利用效益和项目建设效率，还帮助企业解决工程建设力量不足、自我配套服务能力不足等共性问题，切实增强了区域双创生态的粘性。

　 （三）坚持以高效服务体系吸引创新资源集聚

　　为让双创企业节约成本、集中精力发展，该区在细化服务和强化对接方面下功夫，以企业需求为导向，不断更新政府服务理念，切实增强服务意识，在做好政策解读、人才招聘、双创培训等常规化服务外，把着力点放在“差异化服务”“个性化扶持”方面，在政府、企业、资本、人才之间架起沟通的桥梁，初步形成了一套基于生态系统理念的创新创业服务体系。同时，着力在政务服务上求突破，为企业营造高效率、便利化的营商环境。